حلول مكافحة الفساد في الكويت شعبوية ومكلفة ولا تعزز الحكم الرشيد

–         الكويت تهدر أموالاً ضخمة على مكافحة الفساد بلا جدوى والحل في انفاذ القانون
– حاجة ملحة لتعزيز شفافية الكشف عن الذمة المالية
–         التدخل البرلماني في مكافحة الفساد أنجع من التدخل الحكومي
–         حماية أجهزة الرقابة من التدخل الحكومي أو البرلماني أولوية قصوى على المدى القريب
–         زيادة الشفافية لا تستوجب تأسيس مؤسسات مستقلة وتكلف الميزانية أمولاً ضخمة بينما الحلول مجانية
– محاولات اجتثاث الفساد تعيقها تداخلات مع ثقافة الواسطة والولاءات القبلية
–         تعزيز عمل الحكومة الالكترونية والربط الالكتروني بين المؤسسات والأفراد …بديل أقل تكلفة لمكافحة الفساد

الكويت 17 سبتمبر 2020 (csrgulf): يبدو أن عملية مكافحة الفساد في الكويت خلال السنوات العشر الأخيرة مكلفة ونتائجها محدودة. فحسب ورقة بحثية أعدتها إدارة الأبحاث في مركز الخليج العربي للدراسات والبحوث (csrgulf) لتقييم جهود الحكومة الكويتية في مكافحة الفساد خلال العقد الماضي، أثبتت تجربة مكافحة الفساد على امتداد العشر سنوات الماضية أن أسباب زيادة الفساد مرتبطة بمشاكل هيكلية وتنفيذية وليس بنقص مؤسسات خاصة تمنع الفساد.

ولعل ترتيب الكويت السابق “الجيد نسبياً” في مكافحة الفساد قبل عشر سنوات (54 عالمياً) -رغم عدم وجود هيئات مستقلة لمكافحة للفساد وغسيل الأموال وتمويل الإرهاب- يحمل دلالة على أن تراجع ترتيب الكويت الدولي في تصنيف مدركات الفساد اليوم (85 عالمياً( لا تختزل أسبابه في غياب هيئات مستقلة بقدر ما هي مرتبطة بتداخل ومحدودية صلاحيات السلطة الرقابية في الحكومة والبرلمان. اذ تراجعت جهود الكويت بشكل كبير في مؤشر مدركات الفساد حتى بعد انشاء إدارة مكافحة غسل الأموال وتمويل الإرهاب في 2013، ولاحقا الهيئة العامة لمكافحة الفساد (نزاهة) في 2016. حيث هوى مؤشر مكافحة مدركات الفساد من 49 نقطة[1] في 2015 الى 41 نقطة في 2016 (سنة تأسيس هيئة “نزاهة”) وصولاً الى 40 نقطة في 2019.
ويستنتج البحث وجود مشاكل وصعوبات في تطبيق وانفاذ القانون بالإضافة لبطء عملية محاسبة المذنبين أو المشتبه بهم (بداية من التحري والتحقيق والتقاضي وصولاً الى الأحكام الصادرة). كما تسهم المحسوبيات والولاءات القبلية في محاولات تجاوز القانون أو عدم تطبيقه أو تأخير تنفيذه.

وقد تم رصد تأخر كبير في معالجة ملفات فساد كثيرة رغم كلفة الجهود المرصودة، ويمثل ذلك دلالة على محدودية جدوى استراتيجية مكافحة الفساد المعتمدة منذ سنوات والتي تطلبت انفاقاً ضخما على انشاء مؤسسات جديدة مستحدثة لمكافحة الجرائم المرتبطة بالفساد.

لذلك فان خيارات مثل توجيه الإنفاق لتأهيل السلطات الرقابية التقليدية ودعم الجهود الأمنية لمحاربة جريمة الفساد وغسيل الأموال والاختلاس وسوء استغلال النفوذ قد تمثل توجهات أكثر جدوى من استحداث أدوات وهيئات جديدة قد تكون استحدثت فقط في ظروف خاصة وضمن إطار تجميلي محاولة لتبربر جهود مكافحة الفساد محلياً وعالمياً طبقاً لالتزام الكويت باتفاقيات دولية.

وخلصت بعض التجارب الدولية الى أن تعزيز ثقافة النزاهة وانفاذ القانون والمساواة عند تطبيقه وتعزيز عمل هيئات المحاسبة وادارة التحقيقات والنيابة ودعم القضاء عوامل تخلق بيئة مختلفة قد تغني عن وجود مؤسسات إضافية كهيئة لمكافحة الفساد التي لم تنشئها دول متقدمة بفضل نجاعة انفاذ القوانين وصرامتها وشمولها قضايا الفساد والرشوة وغسيل الأموال دون استحداث هيئات خاصة قد تمثل عبئاً على المال العام دون جدوى حقيقية.

أهمية دعم استقلالية مؤسسات الرقابة وربطها بمجلس الأمة

تلفت حملة مكافحة الفساد غير المسبوقة في الكويت الأنظار الى جدوى واستقلالية هيئات ولجان وآليات الرقابة والمحاسبة ومكافحة الفساد والرشوة وغسيل الأموال المستحدثة خلال العقد الماضي. وان أوجدت الكويت هذه المؤسسات الا أنها غير مستقلة تماماً عن الحكومة، حيث يتم تعيين رؤساءها كديوان المحاسبة وهيئة مكافحة الفساد من السلطة التنفيذية. وتدفع الرغبة الشعبية لاجتثاث الفساد الى دعم استقلالية مثل هاتين المؤسستين تماماً عن الحكومة وجعلهما مؤسستين دستوريتين مستقلتين تماماً مثل المحكمة الدستورية وربط تعيين أعضائها بالانتخاب من قبل مجلس الأمة، وهو ما يجعل أدائها تحت الرقابة المباشرة من السلطة التشريعية أسوة بالدول الناشئة والمتقدمة.

وقد يقلص تدخل مجلس الوزراء في اختيار مجلس أمناء الهيئة العامة لمكافحة الفساد “نزاهة” من استقلالية هذه المؤسسة. اذ أن اختيار أعضاء مجالس ادارة مؤسسات مماثلة في بعض الدول التي نجحت في مكافحة الفساد يقترن بالبرلمان الذي يملك صلاحية انتخاب الأعضاء التي تقترحهم الحكومة. وبالتالي فان هذا التغيير المطلوب قد يجنب المؤسستين أي شبهة تضارب مصالح مع السلطة التنفيذية.

وما يؤكد بطء عملية حسم ملفات الفساد في الكويت بالرغم من انشاء هيئة “نزاهة” وجود ملفات مهمة ومتراكمة بانتظار الحسم أبرزها «رشى ايرباص»، إضافة إلى قضية النائب البنغالي وتجارة الإقامات وما يثار حول رشى دفعت إلى مسؤولين في الدولة و«الصندوق السيادي الماليزي»، و«صندوق الجيش» وغيرها.

الإصلاح في الذوات القانونية والدستورية لبعض الهيئات المستقلة ضرورة ملحّة

قد لا يقترن التنفيذ الأمثل لاستراتيجية الكويت الوطنية لمكافحة الفساد بإيجاد مؤسسات بديلة أو إضافية لمحاربته بل يقتضي مزيداً من تنفيذ القانون بشكل حازم وعادل بالتعاون مع المجتمع المدني والجهات الحكومية المعنية.

ويظهر القصور الحكومي في تأخر معالجة ملفات فساد وتجاوزات متراكمة خلال سنوات لم يتم حسمها الا بضغط شعبي حيث أسهمت بلاغات أغلبها مقدمة من أفراد في سرعة استجابة النيابة والقضاء وإدانة المتورطين.

وقد يكون الإصلاح في الذوات القانونية والدستورية لبعض الهيئات المستقلة ضرورة ملحّة لاستكمال الإصلاح في الكويت. ففي حين لم يتعرض الدستور الكويتي لتعريف الذوات المعنوية والهيئات المستقلة، تم احداث هيئات كثيرة على امتداد العقد الماضي بصفة “هيئة مستقلة” للحد من الهيمنة والتدخل المباشر من السلطة التنفيذية، الا أن طريقة تعيين رؤساء وأعضاء هذه الهيئات تشير الى تداخل السلطة التنفيذية مع هذه الهيئات ما يجعل استقلاليتها موقع انتقاد.

وبات من الضروري الفصل الكامل بين الهيئات المستقلة على غرار “نزاهة” والسلطة على أساس الاستقلالية المالية والتنظيمية عل أن يكون ارتباطها المباشر بمجلس الأمة وليس بالحكومة، حيث يعرض أعضائها المقترحين من الجهاز التنفيذي أو مجلس الوزراء على البرلمان للتصويت عليهم ويكون تعيينهم بالانتخاب حتى تسهل عملية الرقابة على الأداء والفصل التام عن السلطة التنفيذية.

وتزيد الحاجة لضرورة اصلاح هيكلي في تنظيم العمل القانوني للهيئات المستقلة بجعلها هيئات دستورية مستقلة تماماً عن التدخل الحكومي. وقد بيّنت التجارب قصور مبدأ الفصل بين السلطات في بعض المجالات في الكويت، حيث عادة ما سجلت حالات تداخل وتضارب في المصالح والصلاحيات. وبقدر ما أثار إحداث هيئات مستقلة حماساً نيابياً لهذا التوزيع الأفقي الجديد لتنظيم وعمل السلط، والذي أعتبر تغيرا ثورياً لتنظيم السلطة، بقدر ما أصبحت بعض الأصوات تدعو اليوم إلى التراجع عن هذا الخيار، إما بإثارة النقاش حول كلفة الهيئات الجديدة ونجاعة دورها، أو بطرح أسئلة حول مدى استقلاليتها عند الخضوع للرقابة والمحاسبة[2].

وأنشئت الهيئة العامة لمكافحة الفساد في الكويت كهيئة مستقلة محايدة أُنشأت بموجب القانون رقم (2) لسنة 2016 والصادر بتاريخ 2016/1/24 وقد جاء إنشاء هذه الهيئة كاستجابة لمتطلبات اتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد والتي نصت في المادة السادسة على أن “تكفل كل دولة طرف، وفقاً للمبادئ الأساسية لنظامها القانوني، وجود هيئة أو هيئات، حسب الاقتضاء، تتولى منع الفساد”، كما كان من الدوافع الرئيسية لإنشاء هذه الهيئة ما كشف عن التطبيق من ضرورة الحاجة إلى وجود الهيئة العامة لمكافحة الفساد في المنظومة التشريعية لكونها استحقاقا وطنيا حتميا تقتضيه المصلحة العليا للبلاد.

أزمة نفاذ للمعلومة تعمق من مشكلة الفساد

مثّل البطء في علاج أسباب الفساد نتيجة الروتين الإداري ومحدودية النفاذ للمعلومة مواطن ضعف استغلّها البعض في استسهال ارتكاب أعمال الفساد، حيث بقيت العقوبات الرادعة محدودة التطبيق على عكس تسارع وتيرة حملة حسم قضايا الفساد التي بدأت منذ العام الماضي وشهدت أوجها منذ صيف هذا العام.

ومن المفروض أن تصاحب حملة مكافحة الفساد حزمة إصلاحات أساسية وهيكلية على مستوى اليات الرقابة والتنفيذ الإداري وتقنين النفاذ للمعلومة التدقيق في تضارب المصالح بين شخصيات نافذة في العمل السياسي ولديها مصالح اقتصادية متضخمة ما قد يدفع الى غرق البلاد في فساد قد يصبح ثقافة مجتمعية تهدد أجيال المسـتقبل. ويكفل الدستور الكويتي الحق في الحصول على المعلومات، ولكن لم يصدر حتى الآن أي تشريع يدعمه. على العكس تماما. في عام 2007، دعت جمعية الشفافية الكويتية إلى مشروع قانون الشفافية، ولكن في عام 2015، تم حل مجلس إدارة الجمعية بعد اتهام بعض النواب بالمبالغة في مستوى الفساد في الكويت.

عائق المحسوبية والولاءات القبلية تعقد من مكافحة الفساد

لا تستوجب استراتيجية مكافحة الفساد التعامل مع الفساد بالوسائل القانونية فقط. اذ يعتبر الاختلاس أو الرشوة أمر من السهل نسبيًا تعقبه والتحقيق فيه ومعاقبته. لكن وان كان تطبيق القانون يأخذ على محمل الجد الا أن هناك مجال آخر للقلق حول جدية تعقب الفساد تتمثل في عائق المحسوبية. حيث بات من المفروض زيادة التثقيف المجتمعي حول أهمية الالتزام بتطبيق القانون والمساواة أمامه. فالعلاقات الأسرية والقبلية الوثيقة لا تضمن دائمًا تطبيق القوانين بشكل فعّال. ويرتبط هذا ارتباطا وثيقا بقضية الواسطة، التي ربما تكون أصعب جوانب الفساد في القضاء عليها. فعلى الرغم من مقاصدها النبيلة ومزاياها، يمكن القول إن الواسطة تعطل المجتمع والاقتصاد في نهاية المطاف وهذا يعني في الأساس أنه لا يهم ما تعرفه ولكن من تعرفه[3].

تعزيز روابط المؤسسات الرقابية بمجلس الأمة عامل حاسم في نجاحها وحيادها

في غالبية الأنظمة الديمقراطية، تكون مؤسسات الرقابة المستقلة على غرار ديوان المحاسبة أو هيئة مكافحة الفساد مسؤولة بشكل كامل أو جزئي أمام البرلمانات ويتم اختيار أعضائها من قبل البرلمانيين، وتقدم التقارير للمتابعة إلى البرلمان. وفي هذا الصدد، تتمتع البرلمانات، من خلال مسؤولياتها الدستورية المتعلقة بالرقابة، بالصلاحيات والسلطة لضمان مراجعة توصيات مؤسسات الرقابة بعناية من قبل الحكومة وإما تنفيذها، أو تقديم تفسيرات لسبب عدم تنفيذها[4].

بغض النظر عن التعريف الدستوري المحدد للمؤسسات المستقلة، فإن العلاقة المثمرة بين البرلمانات ومؤسسات الرقابة المستقلة تعمل على تحسين جودة وشفافية الحكومة وتجعل النظام أكثر ديمقراطية. ويعتبر الإطار التشريعي للمؤسسات الرقابية عاملاً حاسماً في تحديد حيادها وعدم تحيزها وفعاليتها. وهناك مبادئ مختلفة يمكن أن تساعد في الاستقلال والفعّالية. اذ ينبغي أن تكون صلاحيات مؤسسات الرقابة واضحة، وأن تتمتع المؤسسات بحرية العمل ضمن هذه الولاية دون طلب إذن من البرلمان أو الحكومة. كما أن مناقشة ميزانية الأجهزة الرقابية وإقرارها تم من قبل البرلمان. على صعيد آخر، يجب وضع معايير واضحة لعضوية مجلس إدارة المؤسسات الرقابية المستقلة[5].

وعلى الرغم من أن بلدان مختلفة قد اختارت إضفاء الطابع المؤسسي على أنظمة المحاسبة الوطنية بطرق عدة، فإن الطرق التي تعمل بها مؤسسات الرقابة المستقلة تتأثر أيضًا بشدة وفقًا لنوع المؤسسة. ففي بعض الدول الأسيوية المتقدمة كاليابان في مجال مكافحة الفساد يتألف نظام مجلس إدارة المؤسسات المستقلة من مجلس مدققي حسابات مستقل يراجع جميع النفقات العامة ويقدم تقريرًا إلى مجلس الوزراء، ثم يحيل التقرير إلى البرلمان لمراجعته.

عدم وجود علاقة مباشرة بين استحداث مؤسسات رقابية مستقلة والحكم الرشيد

يعكس نمو استحداث مؤسسات رقابة مستقلة أبرزها هيئات مكافحة الفساد في السنوات الأخيرة اتجاهًا تصاعديا في عدد من الديمقراطيات الناشئة، حيث يسعى المشرعون لحماية حقوق المواطنين بشكل أكثر منهجية وملاحقة المخالفات بشكل أكثر جدية خاصة على مستوى الإدارة في القطاع العام.

وعلى غرار الكويت أقدمت دول أخرى على إنشاء مؤسسات رقابة مستقلة مع تنوع ملحوظ في كل من صلاحيات هذه المؤسسات وفي علاقاتها بالأذرع التقليدية للدولة: السلطة التشريعية والتنفيذية والقضائية.

وان كان هناك تنوع كبير في النتائج التي حققتها المؤسسات الرقابية الا أنه تم ملاحظة عدم وجود علاقة مباشرة بين وجود مؤسسات الرقابة والحكم الرشيد. فالعديد من البلدان الأقل فسادا، على سبيل المثال، ليس لديها مؤسسات مستقلة بمكافحة الفساد على غرار بريطانيا وكندا.

ويكمن القاسم المشترك الذي يربط بين مؤسسات الرقابة المستقلة الناجحة في وجود روابط بناءة وفعّالة مع البرلمانات. فبصفته المؤسسة الرئيسية المكلفة بالرقابة التنفيذية، يعتبر البرلمان الهيئة التي لديها الواجب والقدرة لمتابعة عمل مؤسسات الرقابة المستقلة، سواء من خلال مطالبة الحكومة بالمساءلة عن أفعالها، أو عن طريق تغيير القوانين لمعالجة أوجه القصور التي كشفت عنها مؤسسات الرقابة المستقلة. في حين يمكن للمؤسسات المستقلة نشر تقاريرها للجمهور عبر وسائل الإعلام، وهو ما يمكن المجتمع المدني من حجج يمارس من خلالها الضغط من أجل التغيير.

خلاصة:

على عكس ما كان هو مأمول منها لردع الفساد واجتثاثه، مثّل انشاء هيئة مستقلة وخاصة لمكافحة الفساد في عدد من الدول عاملاً مربكاً لعمل سلطات الاشراف على مستوى تقاسم آليات الرقابة والمحاسبة وتشارك المعلومات وهو ما سبّب تشتتاً كان الدافع الأول وراء تراكم ملفات الفساد مع تعثر وتيرة حسمها.

وعلى صعيد آخر، فان تعدد الهياكل الخاصة المستحدثة لمحاربة الفساد والرشوة وغسيل الأموال والجريمة الإلكترونية وظواهر سلبية أخرى قد يصبح بالنظر لكثرة الهيئات الجديدة عائقاً أمام توافق القوانين المختصة مع زيادة احتمال تعارضها، حيث قد يستوجب تحقيق هدف مكافحة الفساد وقتاً طويلاً ضمن دورة مستندية معقدة، وتصبح فعالية الاجراءات القانونية لا جدوى منها حيث قد تتسبب أهمية توافقها أولاً في زيادة طول تعقيد إجراءات البحث والتحري وتضارب وارد بين السلطات من حيث تقدير الأهلية القانونية وتقييم الضرر والمصلحة وهو ما انعكس سلباً في تأخر وتيرة النظر في ملفات الفساد التي بقيت متراكمة لسنوات دون حسم.

وبذلك فإن دعم تطوير الاليات الرقابية لكل من ديوان المحاسبة ومجلس الأمة وجمعية الشفافية قد تكون كافية لانتزاع فعل الفساد وردعه بنفاذ القانون على الجميع، حيث أن القانون الجنائي الكويتي كفيل في مواده بتعريف جريمة الفساد والعقوبات الرادعة. لذلك فإن استحداث هيئات ولجان مختصة قد تعطل سرعة عمل ديوان المحاسبة والنيابة والقضاء وتشتت دورهم وتكبد السلطات وقتاً طويلاً في التنسيق بين الهيئات المشرفة والرقابية.

وقد أظهرت تجارب دول متقدمة في محاربة الفساد أنه كلما قل عدد الهيئات المتدخلة كلما سهلت العملية الرقابية بشرط ضرورة نفاذ القانون والمساواة في تطبيقه وتفعيل دور البرلمان في الرقابة على هذه الأفعال.

ومع ذلك، فان حلولاً الكترونية قد تساعد في محاربة الفساد بزيادة دعم الحكومة الالكترونية والربط الالكتروني بين المؤسسات والأفراد فيما يتعلق بالمعاملات المالية والورقية والافصاح عن الذمة المالية وتقييم الخدمات ما يسهم في كشف التجاوزات بسرعة وقد يكون الحل الأمثل والآمن بديلاً عن استحداث مؤسسات بميزانيات ضخمة لمكافحة الفساد.

الهوامش:
[1] Corruption inde Kuwait 2010-2020, https://tradingeconomics.com/kuwait/corruption-index

[2] الهيئات الدستورية المستقلة: أي تكريس؟، أعمال الملتقى العلمي حول الهيئات الدستورية، جمعية البحوث في الانتقال الديمقراطي، والجمعية التونسية للعلوم الادارية والاجتماعية والسياسية بتونس، وكلية العلوم القانونية بمساهمة المنظمة الدولية للتقرير عن الديمقراطية، تنسيق محمد شفيق صرصار، تونس 2018، https://democracy-reporting.org/wp-content/uploads/2018/10/Colloque-sur-Les-Instances-Constitutionnelles-Ind%C3%A9pendantes.pdf

[3] Fanack, Corruption Sinking the Country, Says Kuwaiti Lawmaker, june 2019, https://fanack.com/politics-and-corruption/corruption-kuwait/

[4] Jonathan Murphy and Franklin De Vrieze, Parliaments and independent oversight institutions.Global and country-specific analysis of parliaments’ relationships with Supreme Audit, Anti-Corruption and Human Rights Institutions, WFD, London, 2020, https://www.wfd.org/wp content/uploads/2020/02/WFD_Publication_IOI_web.pdf
[5] Jonathan Murphy and Franklin De Vrieze, Parliaments and independent oversight institutions.Global and country-specific analysis of parliaments’ relationships with Supreme Audit, Anti-Corruption and Human Rights Institutions, WFD, London, 2020, https://www.wfd.org/wp content/uploads/2020/02/WFD_Publication_IOI_web.pdf